关键词：移民政策 工业革命 种族主义 经济环球化 技能移民 难民政治
The Evolution of the United States’ Immigration Policy: Historical Review, Current Situation and Review
LIN Jue
Abstract: The American immigration policy has experienced several stages: from never refusing to implement quota system, to family reunion and choosing on immigration. Since the beginning of this century, especially during the Obama administration, the United States has adopted a policy of encouraging skilled migration, such as preferential immigration policies of high-tech talents to set up new excellent immigration categories (MERIT); Extended the OPT deadline; International Entrepreneur Rule developed an international entrepreneur rule for foreign entrepreneurs and so on. The new immigration policy plays a positive role in promoting the economic development of the United States: It will ensure the sustainability of America′s leading position in science and technology, delay the impact of aging society, and meet the shortage of education funding. But, now Trump completely denied Obama′s new immigration policy on the grounds of Homeland Security. This paper argues that this will shake up the existing immigration system in the United States and affect the future of the United States as a world leader in technology and economy.
Keywords: immigration policy, industrial revolution, racism, economic globalization, skilled immigrants, refugee politics
2017年特朗普就任美国总统，在移民政策上首先颁布“禁穆令”[1]，引起国内外一片哗然，由于该禁令涉及宗教歧视，违宪，被联邦法院冻结。其后特朗普又出台了新禁令，但依然遭到反对，被联邦法院无限期延迟。在听证会上，状师指出：新禁令不仅违宪，而且还危害美国国有企业和大学接管顶尖人才的能力，妨碍美国旅游业的稳健发展。[2]美国是一个移民国家，回顾美国经济发展进程，离不开移民所做的贡献，历史上美国移民政策发生过多次变动。本文对美国的移民政策演化进行了回顾，对奥巴马新移民政策的核心内容和实际意义进行了剖析，以此折射特朗普移民政策的弊端。
一、美国的移民历史
美国的移民历史最早可以追溯到1607年英国人在弗吉尼亚詹姆斯敦建立第一个殖民据点。1620年第一批英国移民乘坐“五月花号”帆船来到那里，开启了欧洲人移民北美的篇章。早期来到北美的移民紧张是白人，他们大部分是无钱购买船票的欧洲破产农人和手工业者，个中有一半以上的移民通过“左券奴”的办法来到北美。[3]根据北美殖民地官方1680年的估计，运往北美洲的白人左券奴每年约有1万人。
当时北美地区劳动力匮乏，为知足版图开拓须要所须要的劳动力，英国政府还有操持地将一些重罪犯输往那里。根据史料，18世纪英国至少向北美遣送了3万名重罪犯，紧张送往弗吉尼亚和马里兰。
随着贩卖黑人的浪潮兴起，黑奴取代白人左券奴，成为北美南方栽种园奴隶制赖以存在和发展的根本。到1775年美国独立战役爆发时，已经有100多万欧洲移民来到这里，英国人在北美地区建立起13个殖民地。1776年美利坚合众国建立时，全国总人口390万。
从1776年美利坚合众国建立到1920年，美国有过三次移民高潮。
（一）1820—1860年：第一次工业革命期间
这一期间移民总数高达500万。随着第二次美英战役（1812—1815年）的结束，美国工业革命在北部发达开展，政府鼓励欧洲技能工匠移民美国的政策、保护专利的宪法条款、西部金矿的开采、以及南部栽种园经济的发展，使得移和颜悦色数19世纪40年代后打破每年10万规模，1854年高峰时近达43万。这期间移民紧张来自西欧和北欧，个中爱尔兰人约200万，德国人约170万，还有被贩卖到美国的非洲黑奴，以及少数前来美国淘金的中国人等亚洲人。
图1显示的1820—1860年移民进入美国的人数变动状况，图中每五年抽取稽核年数据，从中可见，40年中抽取10年的移和颜悦色数合计达143.8多万。1854年顶峰时进入的移民达到42.78万人。
数据来源：美国历史统计，1789至1944年[N].第34页.见吉尔伯特·C. 菲特、吉姆·E. 里斯.美国经济史[M].辽宁公民出版社.司徒淳、方秉铸译.1981:170.这里根据该数据制图。
（二）1864—1880年：从南北战役《鼓励外来移民法》到第二次工业革命开展
这期间约500万移民来到美国。为了吸引欧洲人移居美国，1864年林肯推动国会通过《鼓励外来移民法》，美国国务卿对驻欧外交官发出通知布告，哀求把吸引欧洲移民作为一项最主要的外交任务。次年南北战役结束，随着工业革命从北部向南部和西部的拓展，各行业对劳动力需求兴旺，为了招募闇练工人来美国事情，一些企业还组团赴欧洲进行招聘；或者在欧洲报纸上刊登广告，印发小册子，描述移民美国诱人的前景；乃至对乐意移民美国的欧洲人供应所需的路费。由此，美国再次迎来移民的高峰期。
（三）1880—1920年：天下工业强国地位确定期间
这一期间移民增长再上高峰，顶峰是1907年达128.5万人。虽然期间美国政府多次立法，限定欧洲移民，排斥亚洲移民，来自英国、德国、瑞典等西北欧国家的“老移民”增长有限，但来自意大利、俄国等东南欧国家的“新移民”却增长迅速。[4]1880年后蒸汽动力的远洋轮船替代了帆船，低价船票匆匆使更大的移民流动，南欧和俄罗斯农业的进步带来剩余劳动力，他们渴望到美洲得到发展，15—30岁的年轻人成为移民的主力军。根据统计，从1861—1910年期间，大约有2300万移民迁入美国境内，个中大多数来自欧洲，快意大利、希腊、匈牙利、波兰和其他讲斯拉夫措辞地区的国家，还有几百万犹太人。[5]移民的进入使得美国人口增长很快，从图2可见，全国人口从1860年的3144万增加到1880年的5019万，再增加到1920年的1.06亿，每年得到法定永久居民身份者从15.4万人增加到43万，个中最高年份1910年达到104万人，1920年外国出生人口在美国人口中占比13.2%。
注释：美国从1790年开始每10年作一次全国人口普查，图内1860—1900年全国人口普查韶光除1890年6月2日（因6月1日是周日）外，均为6月1日；其后1910年是4月15日，1920年是1月1日（由于总人口打破一亿），此后直到2010年的人口普查均4月1日。 数据来源： 根据美国国土安全局人口普查数据制图.个中“全国人口”来自United States Census[EB/OL].WIKIPEDIA.2017-05-7；“得到法定永久居民身份”数据来自US Department of Homeland Security, Persons Obtaining Legal Permanent Resident Status: Fiscal Years 1820 to 2010[EB/OL]. Yearbook of Immigration Statistics: 2010. 见History of immigration to the United States[EB/OL].2017-05-07.
这些移民带来了技能和创新理念，促进美国两次工业革命的完成，推动美国经济的发展。根据统计，1871—1892年间，来自西欧和北欧的移民中，有大约23%是闇练工人，他们带来钢铁和纺织工业技能，同时推动了一系列发明专利的涌现，成为工业革命主要的技能力量。最为突出的便是生于苏格兰的亚历山大·贝尔发明电话和留声机；意大利移民曼切斯·马克尼发明无线电发报机；瑞典移民文森特·班迪克发明和生产摩托车；苏格兰移民安德森·哈利迪发明城市电车等。
来自各国的移民带来了他们的技艺，比如来自中国、日本和菲律宾的亚洲移民带来了农业和园艺技能，来自意大利移民在煤气、电力、自来水等市政培植技能方面施展技能。更多移民带来工业化所须要的劳动力。
移民也使美国得到人口红利。这期间85%的移民年事在14—44岁，以男性为多，他们不仅在纺织业、采矿业、建筑业等供应劳力，而且在东部铁路修建、横贯美国东西太平洋铁路等工程培植中做出贡献。
此外，移民在美国南北战役中，为拯救联邦、废除奴隶制做出卓越贡献。比如，欧洲1848年革命后，一批富有军事履历的德国移民来到美国，他们支持共和党和林肯，帮助组织联邦军队，保卫共和制度。可以说，移民改变了美国经济掉队状况，影响美国政治力量较劲，铸造了美国的强大。
美国前任劳工部长赵小兰曾说：“美国要感谢移民的贡献。巨大的移民潮给美国带来了丰富的文化遗产，也给美国的发展供应了动力。”[6]
二、美国移民政策的演化
综不雅观美国建国以来移民政策的演化，紧张经历了以下四个期间。
（一）1776—1881年：来者不拒期间
早期殖民开拓、向西拓展期间，美国在移民政策上基本采纳的是来者不拒的态度。1790年美国国会订定统一规则，任何在美居住两年的白人都可申请公民身份。虽然建国初期，政府一度在移民政策上有过摇摆，曾制订过限定移民的政策。比如，1798年出台的《外国人和鞭策行为法》（Alien and Sedition Acts）规定，得到美国公民身份者必须具有14年居住权[7]；授权总统可以将认为有害于国家安全的外国人驱除出境。但总体上对移民是持欢迎态度的。
这一期间美国的移民制度逐步建立和完善。1808年美国宪法改动案规定，禁止奴隶输入；1819年联邦对移民问题进行立法，包括撰写移民报告和确定欧洲乘客入境美国港口的规则；1846年欧洲马铃薯饥荒，各阶层的爱尔兰移民到美国；1864年《条约劳动法》（Contract Labor Law）许可招聘外来劳动力；1875年亨德森诉纽约市长的决定，宣告所有州政府关于移民的法律违宪，国会必须规范“对外贸易”；慈善事情者担负帮助移民、请愿国会行使权力和规范移民事情；国会禁止囚犯和妓女进入美国。[8]
（二）1882—1920年，种族歧视期间
随着工业革命的开展，周期性经济危急开始涌现，美国海内排外感情飞腾，移民政策随着经济周期和民众感情而变动，时而激情亲切欢迎，时而横眉冷对。19世纪80年代美国涌现各种排外组织，如美国爱国者同盟、美国同盟、美国保护协会等，华人、日本人、犹太人、意大利人、匈牙利人等移民成为被排斥和伤害的工具。
1875年国会对不准进入美国的外国人进行分类，个中包括娼妓和精神病患者等。1882年美国通过第一个限定移民入境的法案《排华法》（Chinese Exclusion Act)，规定在10年内禁止中国移民入境，禁止华侨入籍。此外被禁止入境者还包括罪犯、白痴、精神病患者以及无法照顾自己的等不受欢迎及任何可能受到"大众年夜众训斥的人；对华人开征移和颜悦色头税。该法往后延长了期限，直到1943年才改为移民限额制也适用中国人。1892年又颁布《排华法修订案》，规定在美的中国劳动必须向政府登记注册，一年后未能出示注册证明者，将可能被递解出境。1904年国会决定《排华法》无限期延长。为了掌握从西面进入美国的中国人，1905年美国政府在加利福尼亚州旧金山设立天使岛移民站（Angel Island Immigration Station），1910年启用，被称为“西部埃利斯岛”，但在移民局被称为“中国湾”（China Cove）。从1910—1940年数千名华裔移民曾被拘禁在那里，短则几天，长则一两年，过着囚犯式的生活，有些不堪忍受而自尽。[9]
1885年美国也开始对造孽移民进行限定，在该年颁布的《条约劳动法》中规定，条约法不适用那些超越边疆者，以及造孽从国外入口的非闇练外国劳动者。1888年美国自1798年来再次采取驱逐外国人规定。
1890年在美国出生的外国人占到总人口的15%，比之北欧和西欧“老移民”，更多的移民来自南欧和东欧，被称为“新移民”。1891年美国移民局成立，严格限定通过费钱的通道进入美国，轮船公司被责令退回不合格移民。
1906年在入籍程序中，英语知识成为基本哀求。1907年移和颜悦色头税提高。国会通过《移民法案》，扩大不可入境类的范围，包括16岁以上的文盲、身体或精神毛病、患有肺结核病、无父母陪伴的儿童等被添加到打消名单中。该年日本统一限定移民到美国，以肃清美国旧金山学校内日本学生隔离状况。
1910年国会迪林厄姆报告（Dillingham Report）认为南欧和东欧的“新移民”劣等，建议通过读写测试来限定他们入境。1911年为限定匈牙利等东南欧人入境，美国国会通过法案，哀求对移民进行“文化测试”。
（三）1921—1951年，履行配额限定期间
1920年后，美国彻底结束自由移民时期，开始实施有配额的限定性移民政策。1921年国会首次正式订定移民配额法规，许可进入美国的外国移民总数每年不得超过35万人；规定每年进入美国的各国人数不得超过1910年该国公民在美国总数的3%；南欧和东欧移民配额打算先要减掉一次大战前其在美国人口约1/4；亚洲人仍旧被禁止。非配额种别被设立：美国公民的妻子、孩子、读书的专业人士、家政职员不计入配额。
1922年规定日本人无成为公民资格。1924年《种族法案》规定了永久性配额，基于1890年在美国的种族构造[10]的2%，规定每个国籍的移民配额，个中来自西半球和北欧国家的移民占82%，来自南欧和东欧占16%，其他地区占2%。该法案由于没有对移民与难民进行区分， 使得20世纪30年代和40年代限定了犹太流亡者的入境。
1929年为限定移民数量的快速增长，美国国会通过法令，以配额制限定意大利人移居美国。1940年《外国人登记法案》规定，所有在美国的外国人必须进行登记并提交指纹记录，同时增加了递解犯罪职员和颠覆分子的种类。1943年《排华法》被废除，中国移民配额每年象征性地被确定为105人。该年建立短工项目，从北美、南美和中部美洲输入农业工人。
1945年《战时新娘法案》，许可美国军事职员的11.8万名配额及子女移民美国。1946年为方便他们移民的便利程序被采纳。1948年《失落去家园者法案》（Displaced Persons Act），许可两年难民超过20.5万人，优先考虑波罗的海国家难民，承认为配额移民。歧视性反对天主教和犹太教的技能条款，1953年这些条款被撤销，有20.5万难民作为非配额移民被接管。
1950年扩大打消和驱逐，所有外国人每年必须报告他们的地址。[11]
（四）1952年至今，鼓励技能移民期间
1952年《移民和国籍法》（Immigration and Nationality Act of 1952）出台（也称《麦克卡恩·沃尔特法案》），为现今的美国移民法奠定了根本和构架。该法取消以种族认定移民或公民身份，规定西半球移民不受配额限定移民美国，同时订定了以家庭团圆、保护海内劳动市场以及哀求移民拥有技能为内容的有关法规。北欧和西欧配额为全部移民的85%；亚洲国家的移民配额是：日本185名，中国依然是105名，其他亚洲国家每个国家100名；对来自英殖民地的移民施加严格限定，以阻挡西印度群岛黑人利用英国充裕的配额进入美国。非配额类扩大到包括美国妇女的丈夫。1953年《难民收容法案》许可21.4万难民进入美国。
从20世纪60年代到90年代，美国的移民政策逐步收紧，且越来越强调技能性人才的吸纳。从表1可见，20世纪60年代后《移民与国籍法》不断被修订，越来越鼓励技能移民进入和掩护核心家庭模式。这期间有关难民法也出台，并加强对造孽移民的牵制。
资料来源：张欢.200年来美国移民法的变迁[EB/OL].凤凰网.凤凰出国频道.2009-11-17；Elise Guyette, Fern Tavalin, and Sarah Rooker. Gathering and Interactions of Peoples, Cultures, and Ideas - A Brief Timeline of U.S. Policy on Immigration and Naturalization[EB/OL]. Flow of History.2013. 根据上述信息制表。
20世纪90年代信息技能的发展，美国对信息技能人才的需求增加，来自亚洲印度、中国的移民逐渐增多。根据杜克大学创业研究中央主任Vivek Wadhwa的研究，美国硅谷初创公司中有52%是由移民建立的。2013年11月29日美国人口普查局公布的数据显示，在硅谷高科技公司从业职员中亚裔已经达到50.1%，超过白人。[12]
另一方面，美国鼓励更多的外国学生赴美留学。2006年开始美国签证政策对中国学生逐渐放宽，签证办理不断简化，其后10年里中国赴美留学的人数井喷。根据美国国务院发布的数据，2003为16169名，到2013年达到217590名，增加12.45倍；同期B1/B2签证由132291个到1146322个，增加7.67倍。[13]
三、奥巴马新移民政策内容
北美自由贸易区建立后，来自墨西哥等地的造孽移民剧增，到21世纪初美国造孽移民达到1200万。为理解决造孽移民问题，2007年国会两党议员联合提出《移民改革法案》，其紧张内容有：（1）加强边疆牵制，减少造孽入境。（2）增加政府监督，对雇用造孽移民的店主诉诸法律***。（3）造孽移民通过交税、交罚款、学习英语、融入社会的渠道得到绿卡和入籍，其申请排在合法移民之后。（4）缩短合法移民的移民排期。不少国会议员担心移民改革法案中的一些条款会鼓励造孽移民，末了该法案由于各类缘故原由，没有得到国会通过。
2008年小布什总统不得不通过采纳多少打击造孽移民的方法来填补法案的缺失落，这些方法包括授权州政府实行移民法；批准职场突击检讨，逮捕数千名造孽移民；修正法规禁止企业雇佣造孽移民；增加美墨边疆巡逻人数一倍；加紧修建边疆隔离墙等。
2009年奥巴立时台后，在对待造孽移民问题上，主见为造孽入境的未成年人供应根本教诲，终极得到美国公民的“梦想操持”。他指出，未成年人不应该对造孽入境卖力，何况这些孩子已经是美国社会的一部分；缺少教诲会导致这些孩子长期处于社会底层，造成社会不稳定成分。[14]2013年4月，在奥巴马的推动下，国会参议院出炉了《移民改革法案》草案。5月16日，草案正式公布，核心内容是1100万造孽移民的身份合法化问题。根据该方案，美国将增大投入加强边疆安全，同时知足美国工商业对付低技能与高技能工人的须要，改革签证系统以提高效率等。参议院在移民政策上进行了大辩论。移民法案起草人之一的民主党人参议员查尔斯·舒默表示，美国须要改变策略，让大批能够促进美国经济复苏的职员进入美国，同时出于人性也该当让那些分裂的家庭能够重新团圆。
由于在国会难以推动移民改革法的通过，2014年11月20日，奥巴马总统以行政命令的办法公布政府酝酿已久的10项改革移民政策操持，该移民改革操持涉及到父母、儿童、司法、人为等八个方面，影响到在美国数以百万造孽移民的去留问题，操持也提出：连续增强边疆安全；为移民局官员提薪；暂缓将数百万移民驱逐出境，为在美造孽移民供应公民身份的机会；许可拥有美国公民小孩、但自己是非法移民的成人留在美国；将美国移民系统网络化等。共和党对此表示反对，部分守旧共和党议员表示将利用国会批准开支案的权利，阻挡该行政令。
从2014年11月到2016年12月，奥巴马新移民政策内容中对美国经济发展最具有积极意义的还是“高科技人才”移民优惠政策、企业家“创业签证”以及“留人操持”。
1.“高科技人才”移民优惠政策。详细内容包括：（1）简化签证申请程序。确保更多的高科技专业领域、高技能的大学毕业生、企业家能够留在美国，为美国经济做出贡献。对分外人才、精彩教授和研究人士、跨国公司高等主管和经理、在任何领域得到博士学位的和某些年夜夫，以及这些人的配偶子女等移民申请没有名额限定。对有高等学位和在美国大学得到科学、技能、工程和数学领域硕士学位的移民申请增加移民名额，对一些技能人才的移民申请也增加移民名额。（2）设立新创精良（MERIT）移民种别，采纳计点制，即根据移民教诲、就业、在美国居住年限等成分进行打分，得分最多者优先得到签证；每年发出12万份签证，按年5%增加，最多不超过25万人。该政策取消现行的抽签移民（每年5万人配额），以及支属移民第三优先（公民的已婚子女，每年配额2.34万名）和第四优先（成年公民的兄弟姐妹，每年配额0.5万人）种别。
2.“留人操持”。奥巴马对美国海内企业竞争实力低落趋势十分担忧，2013年1月29日他曾揭橥演说指出：“我们教会了外国学生这些（进行科研创新的）技能，却让他们回到中国、印度或者墨西哥创业，反过来同我们进行竞争。这便是为什么我们须要进行移民改革的缘故原由。”微软华人协会前主席沈寓实博士认为：“很多跨国公司不得不在加拿大或欧洲设立开拓部门，将这些事情岗位转移外洋……新的《移民法》将有利于人才的自由流动”。[15]
为了留住人才，2014年美国延长了OPT期限。所谓OPT（Optional Practical Training）即选择性演习演习，这是外国留学生毕业后选择留美的一个路子。学生可以在完成一个学年后申请兼职演习，也可在毕业后申请在干系领域进行短期演习，演习韶光合计不超过一年。毕业生通过OPT合法留在美国，探求事情，找到后可从学生（F-1）签证转为事情签证（H-1B），找不到，则期限一到必须返国。美国政府每年签发8.5万份H-1B签证，个中2万份是给在美得到硕士及以上学位并在美国找到事情的外国人。OPT的延长为外国留学生增加了转换身份的充足韶光。当然，并不是所有专业的OPT期限都延长，延长的只是美国所须要的理工专业。
2016年3月美国国土安全部（DHS）发布“STEM 专业OPT延期的终极政策”文件，再次延长STEM(科学、技能、工程和数学)专业的OPT期限，即从已经延长的17个月调度为24个月，共为36个月；规定符合哀求的学生，可以申请最多两个OPT延期；同时调度失落业期限，规定如果取得24个月STEM OPT延期，共有150天失落业期限；哀求店主设立专门培训操持，国土部官员会随机访问检讨，进行监督。OPT的延期，最大受益者是赴美攻读STEM专业的印度和中国留学生。
3.企业家“创业签证”。为了把天下上最精良的企业家吸引到美国，移民局订定了一项面向外籍创业者的“国际企业家规则”（International Entrepreneur Rule） 的新规定。对想移民美国并在美国创业的外国企业家设立一个“创业签证”，答应外籍创业者更轻松进入美国，更永劫光的勾留的权利交由移民局行驶，不须要得到参众两院批准。[16]
四、新移民政策对美国经济发展的意义
毫无疑问，奥巴马的新移民政策对促进美国经济发展具有一定的意义，紧张表示在以下几个方面。
第一，确保科技领先地位的持续。大量高学历的工程师、科学家、专业人士、企业家移民美国，为美国科技发展、企业创新注入活力或动力。从图3可见，本世纪初以来，美国专利申请和科学技能期刊虽之总趋势在不断上升，但2009年开始非居民专利申请超过居民专利申请（除2013年外），2013—2015年居民专利申请坚持在28万多项，一度2014年还涌现低落；科学技能期刊文章2013年也涌现低落。海内明显呈现出创新不敷。为此，须要通过引进科学家等高技能人才来增加创新动力。
数据来源：根据联合国教科文组织统计研究所天下发展指标数据制图. United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organization ( UNESCO ) Institute for Statistics. BataBank. World Development Indicators[DB/OL]. 2017-04-27.http://databank. worldbank.org/data/reports.aspx?source=2&type=metadata&series=SP.POP.TOTL#.
第二，延缓老年化社会到来的冲击。从图4可见，只管美国人口逐年增多，从本世纪初的2.8亿人口增加到2015年的3.2亿，但老年化趋势呈现：2003年65岁及以上的人口在总人口中的比例在降到最低点12.28%后开始逐年增加，2015年达到14.79%，大大高于中国（10.47%）。美国15岁—64岁人口2008年达到最高点67.31%后逐年低落，2015年为66.26%，低于中国（73%）。
数据来源：根据联合国教科文组织统计研究所天下发展指标数据制图，出处同图3。
图5显示的是本世纪初以来美国抚养比变革状况，从中可见2000年美国按事情人口打算的总抚养比为50.55%，2008年低落到最低点48.57%，其后开始上升，到2015年达到50.91%（中国只有37%）；同期美国老人抚养比从18.55%低落到2005年的18.32%后开始逐年上升，到2015年达到22.31%（而中国是14.3%）。显然，美国早已进入老龄化社会。为此，奥巴马的新移民政策将年轻的、高学历的、美国所需专业的外国留学生留在美国事情，不仅有利于繁荣美国经济，也有利于延缓老年化社会到来的冲击，抚养包袱的加重。[17]
数据来源：根据联合国教科文组织统计研究所天下发展指标数据制图，出处同图3。
根据美国国土安全部统计，2015财年美国新进入移民（包括得到永久居民身份和留学生）50.87万人，个中15岁以下儿童占18.65%，15—29岁青年人占30.02%，30—44岁中青年占24.07%，45—54岁中年人占11.15%，55-64岁中老年占9.52%，65岁以上老年人占6.59%。这意味着45岁以下者占到72.73%，个中15—44岁占54.08%，15—64岁占74.76%。（见图6）年轻移民的进入有利于延缓美国老年社会的到来和缓解抚养比较高的状况。
数据来源：根据美国国土安全部统计数据打算：Official website of the Department of Homeland Security. LPR Table 8 to 11 Expanded. Expanded 2015 Yearbook Tables 8-11(Adjustments of Status and New Arrivals). April 13, 2017.
第三，知足教诲经费的不敷。美国普通学校在经费紧缩的情形下，通过扩大国际留学生规模来办理经费不敷问题，留学签证的便利使得赴美外国留学生增多，并涌现低龄化，即赴美留学职员不仅有去攻读研究生或本科的，也有去读中学、乃至小学的。根据《2016美国门户开放报告》 ，2015/2016学年的留美人数打破100万，个中32%来自中国，中国已经连续七年景为美国学校留学生最大的生源国。从图7可见，赴美读小学、初中的中国学生选择占到8.6%。
数据来源：根据启德教诲数据制图.中国赴美低龄留学生增多 名校申请变难录取率低落[EB/OL].中国侨网. 见新华网2016-12-21.
根据国际教诲家协会的数据，2016年上百万的外国学生为美国带来320亿美元的收入，供应了40万个就业机会。[18] 由此可见，奥巴马的新移民政策对促进美国经济增长和发展具有很大的好处。
五、特朗普移民政策倾向及其影响
特朗普虽也表示过须要技能移民，但在移民总政策上倾向对奥巴马新移民政策的否定。还在竞选时他就表示不会大赦造孽移民，不会为他们供应合法身份或使其成为美国公民；美国将加大力度遣返外国犯罪分子；健全生物识别出入境签证追踪系统；改革移民体系，根据新移民在美“取获胜利的可能性”“经济上能否自给自足”等标准来吸纳新移民；结束“出生公民权”，认为这是非法移民最大的根源之一；将废除J-1签证（非移民性互换、访问学者签证）等。
就任总统后，他前后发布《行政令：边疆安全和移民司法改进》（Executive Order: Border Security and Immigration Enforcement Improvements，January 25, 2017）、《保护国家免受外国胆怯分子进入美国的行政命令》（Executive Order Protecting The Nation From Foreign Terrorist Entry Into The United States，March 06, 2017）。个中后一个行政令被称为“禁穆令”，由于它规定：（1）在90天内停息伊朗、苏丹、叙利亚、利比亚、索马里、也门和伊拉克7国公民入境，由于这些国家已经被认定为胆怯主义和旅行美国高度关注的国家。这些国家公民中的绿卡持有者，须要逐一接管审查，才可入境；（2）在120天内停息所有难民入境，由于胆怯主义试图通过难民项目渗透到几个国家；（3）无限期禁止叙利亚难民进入美国，由于该国从1979年起就被指定为胆怯主义帮助国，现在依然连续支持其他胆怯组织，不合营美国反恐努力。[19]其次，宣告在美墨边疆建造隔离墙。由此引得国内外舆论哗然，各种游行、抗议声不断。再者，制定减少移民数量法案，一旦该法案被通过，到2027年每年入境的合法移民数量将减少至50万。
特朗普的移民政策不仅在外交上，而且在经济等方面将给美国带来影响，紧张表示在以下方面。
（1）从外交上看，首先是北美自由贸易区内美墨关系受到影响。筑造边疆围墙估量要斥资216亿美元，将耗时3年。特朗普哀求墨西哥出资，墨西哥表示不会出一分钱。加上特朗普声称要重开北美自由贸易协定会谈，美墨关系紧张。其次是美国与“禁穆令”中涉及的7国（新“禁穆令”改为6国）关系紧张，禁穆令阻碍了来自这些国家的难民庇护申请、以及持有美国绿卡的公民、留学生、游客等入境。再者给邻国加拿大带来难民压力。大量的难民超过美加边疆，逃到加拿大，加拿大面临的难民一下增多。不过与美国政府驱逐移民或难民的态度相反，加拿大政府表示出激情亲切欢迎的态度。
（2）从经济上看，给美国科技公司的经营和创业带来冲击。这是由于美国科技公司员工中很大一部分来自移民，不少高科技公司由移民创建或共同创建。比如，在硅谷36.4%的人口出生在国外,个中绝大部分来自非传统白人国家，因此给雇佣移民的公司带来影响。限定公司雇佣外国人给美国人供应更多的就业机会，但也增加了公司的本钱。
（3）从教诲上看，影响到赴美留学职员的规模。由于担心签证和移民法律发生变革，赴美留学职员在减少。根据美国中文网宣布，2017年美国高档院校的外国学生规模显著低落。以中国、印度和中东为主的国际学生申请人数低落了40%旁边。[20]
（4）从法律上看，危害了美国“开放”移民政策的立国根本。特朗普移民政策中的“禁穆令”引发美国海内媒体和民众的广泛质疑，认为是一种宗教歧视。该禁令也受到微软、谷歌、苹果、脸书、推特等科技公司的剧烈批评，认为关闭美国边疆、减少竞争不符合美国精神。西方国家对特朗普的移民政策也表示了否定态度。禁穆令更是遭到一些法官的反对，美国西雅图联邦地区法官James Robart对该入境禁令下达了限定令，在美国法律部哀求立即规复该行政令后，美国联邦第九巡回上诉法院对此作出裁定：连续停息“禁穆令”。显然，该禁令涉及宗教歧视，违背了美国宪法。
如何看待移民，是将移民视为给美国安全带来隐患、夺走美国人就业机会的人，还是给美国经济带来活力、创造就业机会者？加利福尼亚圣克拉拉市投资公司金融理财师、美国印度基金会联合主席克里希南（Lata Krishnan）撰文给予了回答。她认为，移民给美国带来了不同的不雅观点；移民事情更加努力，硅谷没有移民肯定不能达到环球标杆高度；移民为美国教诲、培训、卫生、环境方面供应了大量慈善资金；认为美国不应该关闭边疆，减少竞争，只有开放边疆才能使竞争更加激烈。从财富500强企业看，有1/4企业是由移民或移民后代创立的，这些公司为数百万美国人供应了就业机会，换言之，移民为美国人带来了机会。[21]
长期以来，美国系统编制中最令各国倾慕的便是其移民政策，每年大量年轻的、拥有高学历或技能的移民进入美国，美国利用其科技和经济发达上风，每年吸引天下大批人才进入美国，省去自己培训这些人才的根本教诲、高档教诲用度，这些移民给予美国的科技和经济发展注入活气和活力，推动或维系着这个国家在世界科技领域保持着领先地位。而就那些造孽移民而言，其廉价的劳动力为降落美国产品生产本钱和做事本钱做出贡献。固然，造孽移民问题要办理，但不能在倒沐浴水时将盆内的孩子也倒掉。特朗普以国土安全为由，完备否定前任总统的新移民政策，从而动摇美国已有的移民系统编制的移民政策，影响到未来美国在科技上、经济上的天下领先地位。
注释
[1]2017年1月27日，特朗普签署一份《阻挡外国胆怯分子进入美国的国家保护操持》，哀求在未来90天内，禁止伊拉克、叙利亚、伊朗、苏丹、索马里、也门和利比亚等7国的公民入境，被民间称为“禁穆令”。3月6日，其又签署新的禁令，120天内禁止所有难民入境，在90天内禁止上述除伊拉克以外的6国公民入境。
[2]查希.移民禁令又受阻,夏威夷法官冻结特朗普新行政命令[EB/OL].环球网.2017-03-16.
[3]左券奴（white indentured servant）指那些为了换取去美洲的船费而出卖劳动力的人。当时到美洲的旅费6—10英镑，相称于英国工人3—4年的收入，为了支付船费，他们需无偿做事4—7年。船长将这些人卖给美洲须要劳动力的人，左券奴在做事期满后成为自由民。
[4]美国移民的历史[EB/OL]. 凤凰博报.2010-09-27.见我爱澳洲.2012-02-28的摘转.
[5]吉尔伯特·C. 菲特、吉姆·E. 里斯.美国经济史.辽宁公民出版社.司徒淳、方秉铸译.1981:364.
[6]美国移民的历史[EB/OL]. 凤凰博报.2010-09-27.见我爱澳洲.2012-02-28摘转.
[7]1800年将其修正为5年居住权。
[8]Elise Guyette, Fern Tavalin, and Sarah Rooker. Gathering and Interactions of Peoples, Cultures, and Ideas - A Brief Timeline of U.S. Policy on Immigration and Naturalization[EB/OL]. Flow of History. 2013.
[9]1940年一场大火后，该移民站被弃用。1998年5月6日，美国政府正式将该地列为国家级历史古迹。见美国天使岛华裔移民站揭密 华人裸体接管检讨[EB/OL].华商网-华商报.2005-12-16.
[10]当时的种族构造确定不是来自人口普查，而是基于姓氏，而大部分研究来自对埃利斯岛移民检讨站资料的研究。
[11]Elise Guyette, Fern Tavalin, and Sarah Rooker. Gathering and Interactions of Peoples, Cultures, and Ideas - A Brief Timeline of U.S. Policy on Immigration and Naturalization[EB/OL]. Flow of History. 2013；张欢.200年来美国移民法的变迁[EB/OL].凤凰网.凤凰出国频道.2009-11-17.见道客巴巴. http://www.doc88.com/p-269188722170.html.
[12]刘丹.美国硅谷亚裔高科技从业职员首次超过白人[EB/OL].中国新闻网.2012-11-30.
[13]美国旅游签证通过率，你知道吗？[EB/OL].美中信出国签证网.2016-05-02.搜狐"大众平台.
[14]奥巴马执政后的移民政策趋向剖析[EB/OL].美国中文网.2009-01-28.
[15]美国出台高科技人才移民优惠政策[N].公民日报外洋版.2013-05-01.
[16]奥巴马即将卸任 执政8年留学移民政策盘点[EB/OL].留学监理.2017-01-13.
[17]按中国国家统计局2015年人口抽样调查数据，中国15—64岁人口在全国人口中占比73%；65岁及以上人口10.47%；总抚养比37%，个中少年儿童抚养比22.6%，老年人口抚养比14.3%。数据来自国家统计局的国家数据[DB/OL].
[18]受特朗普移民政策影响 美高校国际生源降4成[EB/OL].中国侨网.2017-03-29.
[19]WHITE HOUSE. PRESIDENT DONALOD J. TRUMP. Executive Order Protecting The Nation From Foreign Terrorist Entry Into The United States. March 06, 2017.
[20]该数据来自：受特朗普移民政策影响 美高校国际生源降4成[EB/OL].中国侨网.2017-03-29.
[21]特朗普“禁穆令”让硅谷年夜怒，移民对美国真这么主要？[EB/OL].汇通网.2017-02-22.
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（作者系上海财经大学国际工商管理学院天下经济研究中央主任、教授、博士生导师）
原标题：林珏：美国移民政策演化及评述
来源：中国社会科学网 作者：林 珏
声明：本文图片来源于“东方IC”
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